Pedro Sisnando Leite
Introdução
Em cumprimento da missão institucional de realizar pesquisas para ampliar o conhecimento científico do Nordeste, o BNB realizou um amplo e profundo estudo sobre o desempenho, situação e rumos da economia da região.
Dois motivos relevantes motivaram essa iniciativa empreendida por numerosa equipe de especialistas. Economistas tanto do próprio Escritório Técnico de Estudos Econômicos do Banco do Nordeste (ETENE), como de consultores brasileiros renomados.
De fato, um conjunto de responsabilidades e instrumentos de ação foi criado ou reformulado pela Constituição Federativa do Brasil de 1988, com vistas a orientar o desenvolvimento regional brasileiro. Destaca-se nesse particular a criação do Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste (FNE). Vale relembrar que essa fonte de recursos é constituía de 1,8% do IPI e do Imposto de Renda, que entrou em validade a partir de 1990 com um montante inicial de um bilhão de reais. Desse modo, anualmente o Governo Federal transfere para o BNB os valores correspondentes ao que estipula a Constituição.
Como gestor desse Fundo, que se tornou uma garantia da capacidade de investimento regional, o Banco do Nordeste passou a ocupar novas responsabilidades na execução da política de desenvolvimento do Nordeste numa forma autossustentada e focada no progresso nacional equilibrado.
Outra preocupação do banco no inicio da década de 1990, antes referida, era a crise econômica que passava o banco com a desaceleração do crescimento econômico do Brasil, com graves repercussões no desempenho da economia regional. De fato, os níveis de renda média da população regional eram baixos e havia manifestações politicas por melhorias sociais prejudicadas pela ameaça de estagnação da economia nacional.
Era oportuna, portanto, a nova visão do Estado Federativo expresso na Constituição no tocante a preocupação com a redução das desigualdades sociais e regionais que ainda persistiam. Mesmo depois do grande esforço de realizações das institucionais regionais, nas três décadas anteriores.
Foi com base nesse contexto que o Banco do Nordeste reconheceu a necessidade de realizar o planejamento das suas atividades nos anos seguintes, com base num amplo estudo denominado: “Diretrizes para o Plano de Ação do BNB (1991-1995)”. Este é o tema da presente crônica, pois poucas pessoas conhecem o teor desse documento, que continua de grande validade para direcionar quaisquer discussões sobre os caminhos que a região Nordeste precisa palmilhar.
Os Estudos para essa finalidade foram realizados pelo Escritório Técnico de Estudos Econômicos do Nordeste (ETENE), abrangendo um diagnóstico dos vários setores da economia nordestina e avaliações críticas de diversos programas da política regional. Além disso, foi analisada a situação das macrorregiões e das tecnologias que estavam sendo utilizadas para acelerar o desenvolvimento econômico regional.
Naturalmente que, com as mudanças de governos e de dirigentes do banco, novas orientações políticas foram sendo adotadas de conformidade com a conjuntura e os propósitos governamentais e gerenciais ( Revista Econômica do Nordeste-REN- v. 21, nº1/4, jan./dez. 1993). Dessa maneira, acredito que é oportuno que os estudiosos da economia regional façam uma leitura desse estudo, especialmente agora que o BNB está passando por uma importante reestruturação operacional em face da mudança de sua administração superior.
O Enfoque do Estudo de Diretrizes para o BNB-1991/95
É importante informar ao caro leitor que os comentários que estou fazendo nesta crônica são uma condensação de natureza pessoal, mas que procuram expressar com a maior fidelidade possível os estudos em que se baseiam. De fato, são vários os documentos elaborados e, certamente, estou selecionando apenas os assuntos que mais possam oferecer subsídios para decisões atuais e estudos futuros. Conheço todos os autores e estudei demoradamente os textos produzidos.
Como é sabido, o Banco do Nordeste tem a responsabilidade de buscar aumentar a eficiência dos recursos federais utilizados no Nordeste, em especial os atinentes ao FNE e FINOR. Essa ação do BNB como órgão de desenvolvimento regional ocorre em dois níveis: na visão macroeconômica e nos processos operacionais. O diagnóstico do estudo em epígrafe inicialmente aponta que o crescimento da economia do Nordeste tem ocorrido de modo diferenciado segundo os setores da agricultura, indústria e dos serviços.
A agricultura evoluiu lentamente, a indústria avançou firmemente e o setor serviços foi o mais dinâmico. De certo modo, esse comportamento é uma tendência natural do processo de desenvolvimento de longo prazo. No caso do Nordeste, entretanto, vários fatores endógenos e externos influenciaram a trajetória da economia. Outra questão muito importante visada pelo estudo cifrou-se em saber até que ponto o crescimento econômico regional beneficiou a população mais pobre, que historicamente é o grande desafio político e humanitário do país. Aliás, a atual Presidenta do Brasil estabeleceu, como lema do seu governo, que não teremos um País desenvolvimento sem a eliminação da miséria.
A situação da Agricultura
O desenvolvimento da agricultura tem sido considerado de vital importância desde o início da colonização da Região Nordeste. Afora as necessidades de abastecimento alimentar da numerosa população urbana, e a ainda residente no campo, a agricultura é a supridora de matérias primas para a indústria e a exportação. Outra questão evidenciada no estudo é que há uma grande proporção de emprego desse setor na economia regional. Assim, são sérias as ligações através das quais as deficiências na produção agrícola contribuem para inibir o desenvolvimento do resto da economia ou para favorecê-lo.
A produção agropecuária regional, entretanto, foi ao longo dos anos afetada por irregularidades climáticas e secas periódicas. Embora com exceções em alguns estados, em geral as medidas que procuraram criar um setor produtivo mais adaptado ao semiárido, até a época da pesquisa, não revelaram respostas condizentes com os programas empreendidos com esse objetivo.
Uma das perguntas formuladas pelos pesquisadores foi se a maneira como o governo estava atuando em apoiar os pequenos produtores, de baixa produtividade, realmente contribuiu para melhorar as condições de vida desses produtores.
As soluções para o problema da pobreza agrícola, obviamente, digo eu, devem ser buscadas em outras direções que não sejam apenas modalidades de subsídios a agricultores improdutivos. Mesmo hoje em dia, é preciso reconhecer que a questão da agricultura familiar continua a desafiar o governo no sentido de organizá-la e torná-la autossuficiente.
O estudo concluiu que a política de desenvolvimento rural do Nordeste não parecia correta e precisava ser orientada para a modernização do processo produtivo em termos estruturais e tecnológicos. O sistema de agricultura regional teria de ser acompanhado principalmente no que se relaciona com a comercialização da produção. Pois os parcos resultados alcançados pelos produtores eram apropriados pelos intermediários, dos quais os desorganizados produtores dependiam para sua própria manutenção durante a entressafra. Desse modo, caso não ocorressem alterações nessas politicas, os agricultores nordestinos estariam condenados a continuar na miséria.
A ideia deveria ser maximizar os benefícios econômicos e sociais com os recursos públicos, proporcionando apoio aos pequenos, médios e grandes produtores, que produzam alimentos ou produtos agroindustriais. O importante era que o foco das políticas seja compatibilizar o aumento da produção e da produtividade com a melhoria dos padrões de distribuição dos resultados alcançados.
O Futuro da agricultura do Nordeste, explicita o estudo, depende da utilização do acervo de conhecimentos tecnológicos já existentes gerados na própria região, inclusive para o semiárido. São exemplos as tecnologias para cultivos de frutas, soja e tomate industrial, que por deficiência de instrumentos de ação e decisão politica, permanecem nos centros de pesquisa. É preciso fazer as coisas acontecerem, e o BNB é a instituição que pode impulsionar essas iniciativas.
A Economia Industrial
A industrialização, dizia-se durante as décadas de 60-80, constituía a solução para o desenvolvimento do Nordeste. Essa concepção constava dos planos da SUDENE e formava o núcleo central das estratégias elaboradas pela CEPAL para os países da América Latina.
No caso do Nordeste, relata o referido estudo do BNB, a indústria de transformação apresentou evolução como segmento mais dinâmico da economia regional. No período estudado, essa taxa de crescimento foi superior à indústria manufatureira nacional.
O desempenho desse setor também foi acompanhado por mudanças estruturais, com elevação das indústrias dinâmicas que passaram de 30% em 1959 para 54%, em 1980. Mesmo assim, o Nordeste estava então longe de se equiparar ao que ocorreu na economia industrial do país.
De modo geral, os avanços do setor industrial nordestino foram impulsionados pelos incentivos fiscais do sistema 34/18 – FINOR. Cerca de um terço do investimento da indústria de transformação do Nordeste, por exemplo, foi financiado pelos incentivos fiscais. O Banco do Nordeste, na condição de operador do sistema, tem persistentemente procurado aperfeiçoar o processo de industrialização.
Mesmo assim, eram feitas criticas ao sistema atinentes às poucas oportunidades de criação de emprego e quanto à concentração do parque fabril. De fato, as regiões metropolitanas de Salvador, Recife e Fortaleza foram as mais favorecidas pelos incentivos do programa de industrialização do Nordeste. O que foi implantado no Nordeste, no entanto, foi um braço da indústria do SUDESTE, dado que geralmente a propriedade do capital era alienígena, como reconheceu Celso Furtado anos depois que deixou a SUDENE.
Essas questões foram consideradas nas diretrizes das prioridades dos atendimentos dos projetos aprovados, replicam os administradores do programa, mas os fatores locacionais pesaram mais do que os critérios adotados para a descentralização pretendida por outros estados da região.
Fala-se também da pouca integração da indústria entre si e em relação com os outros setores da economia regional e áreas do país. De fato, essa condição é desejável, mas segundo a experiência histórica dos países desenvolvidos as relações interindustriais vão se efetivando gradativamente com o próprio processo de desenvolvimento.
No tocante a tendência de adoção de projetos tecnologicamente intensivos de capital, é natural que isso ocorra numa economia regional sem barreiras alfandegarias internas que proteja a nascente indústria local. Ou seja, o Nordeste para ser competitivo com o Sudeste deve produzir com a tecnologia industrial similar. Essa preocupação deve existir, comenta os autores do estudo, mas no sentido de incentivar ramos industriais modernos que também sejam absorvedores de mão de obra.
Em vista disso, o Banco do Nordeste tem estudado o potencial de geração de renda e emprego regional com redução de concentração espacial da indústria para aperfeiçoar as prioridades dos investimentos realizados com os recursos do FNE.
Outros Setores
Os estudos sobre “Diretrizes para o Plano de ação do BNB (1991-1995)” contemplaram também uma análise do setor terciário, comercio externo, turismo e desempenho tecnológico. Quanto a este último aspecto, foi identificado que era insuficiente e atrasado o processo de transferência de tecnologia gerado nas universidades e centros de pesquisa nordestinos para o setor produtivo. A explicação alegada foi a inexistência de uma politica eficaz de ciência e tecnologia para a região que proporcionasse os meios necessários para que esse processo ocorresse.
Dos estudos realizados, portanto, ficou confirmada a conclusão de que a prioridade do desenvolvimento econômico no Nordeste deve ser basicamente atenuar e, em longo prazo, resolver o problema da pobreza e da desigualdade predominante na região. Certamente um crescimento mínimo deve ser perseguido com determinação, para viabilizar esses objetivos.
Para melhor avaliação do caro leitor sobre o que ocorria nessa fase da economia do Brasil, convém esclarecer o seguinte.
Nos anos 90, as políticas de planejamento econômico no Brasil foram colocadas em segundo plano na agenda nacional. Passou a prevalecer então a preocupação com o curto prazo, na busca pela estabilidade de preços e pela internacionalização da economia motivada pela abertura econômica internacional ou a prevalência da globalização. Ao mesmo tempo, a política de desenvolvimento regional passou a ser coordenada de modo centralizada em Brasília.
Os estados nordestinos reagiram a essa política chamada de integração nacional, que favorecia as regiões mais desenvolvidas pelas forças de concentração do processo econômico. Foi a partir daí que surgiu o que veio a ser denominada posteriormente de “guerra fiscal”, quando cada estado federado se transformou em caçadores de investimentos e empresários.
Não se pode esquecer que nos anos seguintes a criação da SUDENE, prevalecia o diagnóstico de que a solução para as disparidades regionais, expressa no atraso do desenvolvimento do Nordeste, somente seria superada pelo desenvolvimento da industrialização nas regiões deprimidas. Assim, o instrumento para isso seria a concessão de incentivos fiscais e creditícios que motivassem as empresas a se instalarem nessas regiões. De certo modo, a proposta seria uma imitação do modelo adotado no Sul da Itália, através da “ La Cassa per il Mezzogiorno”.
Conclusões
Em resumo, o objetivo do estudo comentado foi apresentar uma visão das políticas para a economia do Nordeste em duas ou três décadas após a criação da SUDENE e indicar elementos para a formulação de estratégias de desenvolvimento regional, na perspectiva da contribuição do Banco do Nordeste do Brasil.
Para tanto, os autores do estudo tomaram como referência básica o que estabelece a nova Lei Magna ( Const. Art. 3º) , a saber, no que toca as questões regionais: construir uma sociedade livre, justa e solidária; erradicar a pobreza e marginalização, e reduzir as desigualdades sociais e regionais; promovendo o bem de todos sem preconceitos. Para reduzir as disparidades espaciais de distribuição de renda e bem-estar, destaca a Constituição de 1988, é necessário estimular de forma diferenciada aquelas regiões e sub-regiões menos desenvolvidas.
Para que essa política tenha êxito, convém lembrar que, pela experiência internacional, é necessário que o Governo tenha vontade política e capacidade executiva para pô-la em prática. O Estado precisa também ter ao seu lado instituições competentes como o Banco do Nordeste do Brasil e forças econômicas, sociais e políticas de todo a Nação, comprometidas com o desenvolvimento regional. Naturalmente que, no caso dos bancos de desenvolvimento do Governo, eles deverão atuar de forma integrada entre si, e com os bancos privados, proporcionarem os financiamento para o desenvolvimento econômico sustentável.